Решение Верховного суда: Определение N 48-АПГ16-5 от 22.06.2016 Судебная коллегия по гражданским делам, апелляция

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№48-АЛЛ 6-5

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г.Москва 22 июня 2016 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

Председательствующего Хаменкова В.Б.

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Валеевой Н Г о признании недействующим решения Исполнительного комитета Челябинского областного Совета депутатов трудящихся от 12 октября 1976 года «Об утверждении зоны санитарной охраны источников водоснабжения Челябинского водопровода» по апелляционной жалобе Валеевой Н Г на решение Челябинского областного суда от 03 марта 2016 года, которым в удовлетворении административного искового заявления Валеевой Н.Г. отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., возражения представителей Правительства и Законодательного Собрания Челябинской области Матвеевой Ю.Ю. и Бовиной Л.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения,

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,

установила:

Решением Исполнительного комитета Челябинского областного Совета депутатов трудящихся от 12 октября 1976 года № 492 «Об утверждении зоны санитарной охраны источников водоснабжения Челябинского водопровода» (далее - Решение) утверждена зона санитарной охраны источников водоснабжения Челябинского водопровода - реки Миасс и Шершневского водохранилища, состоящая из двух поясов (первого и второго пояса), установлены их границы.

Ванеева Н.Г. обратилась в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим с момента вступления в законную силу Федерального закона от 14 июля 2008 года № 118-ФЗ «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации названного Решения, ссылаясь на то, что в нарушение требований части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации оно не было официально опубликовано, оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат принятым после его издания части 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации, части 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта

1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», СанПин 2.1.4.1110-02 «Зоны Санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения, утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 26 февраля 2002 года и нарушают ее право на приобретение имущества в собственность. Как указывает административный истец, на основании постановления администрации Сосновского муниципального района Челябинской области, которым ей был предоставлен в собственность земельный участок с кадастровым номером государственная собственность на который не разграничена, ею заключен с администрацией названного муниципального образования договор купли продажи земельного участка. Однако решением Управления Росреестра по Челябинской области от 12 ноября 2015 года ей отказано в государственной регистрации права собственности на земельный участок, поскольку он входит в зону «Второй пояс санитарной охраны Шершневского водохранилища». Решением Советского районного суда города Челябинска от 8 февраля 2016 года ей было отказано в удовлетворении административного иска о признании незаконным данного решения.

Решением Челябинского областного суда от 03 марта 2016 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Ванеева Н.Г обратилась в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанное решение суда отменить и принять по делу новое решение.

Относительно апелляционной жалобы Правительством Челябинской области, Прокуратурой Челябинской области и Законодательным собранием Челябинской области представлены возражения о необоснованности доводов жалобы и законности судебного постановления.

Валеева Н.Г. и ее представитель Тимошенко Ю.М., извещенные своевременно и в надлежащей форме о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание суда апелляционной инстанции

не явились, о причинах неявки не сообщили. На основании статьи 307

Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поступивших возражений (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, при этом исходил из того, что оспариваемое Решение принято в форме нормативного правового акта и отвечает его признакам, поскольку устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц подлежащие неоднократному применению при осуществлении ими своей деятельности, оспариваемый нормативный правовой акт издан компетентным органом, с соблюдением установленного на время его издания порядка, не противоречит нормам федерального и иного законодательства имеющего большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Указанные выводы суда мотивированы, основаны на законе и обстоятельствах дела, и оснований для признания их неправильными не имеется.

На момент принятия оспариваемого нормативного правового акта правоотношения в области использования и охраны вод регулировались Основами водного законодательства Союза ССР и Союзный республик и издаваемыми в соответствии с ними другими актами водного законодательства Союза ССР, Водным кодексом РСФСР, 1972 года и иными актами водного законодательства РСФСР.

Согласно Основам водного законодательства Союза ССР и союзных республик государственное управление в области использования и охраны вод в РСФСР осуществляется Советом Министров СССР, Советом Министров РСФСР, Советами Министров автономных республик исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов, а также специально уполномоченными на то государственными органами по регулированию использования и охране вод непосредственно или через бассейновые (территориальные) управления и иными государственными органами в соответствии с законодательством Союза ССР и РСФСР.

В соответствии со статьями 91, 98 Водного кодекса РСФСР, 1972 года в целях охраны вод, используемых для питьевого и бытового водоснабжения лечебных, курортных и оздоровительных нужд населения, устанавливаются округа и зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством Союза ССР и РСФСР. Порядок установления и использования водоохранных зон (полос) определяется Советом Министров РСФСР, если иное не предусмотрено законодательством Союза ССР.

В целях усиления санитарной охраны водопроводов и источников водоснабжения Постановлением Центрального исполнительного комитета СССР № 96 и Совета Народных Комиссаров СССР № 834 от 17 мая 1937 года «О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения» было предусмотрено, что в каждом населенном пункте Союза ССР, в котором имеется или строится водопровод общего пользования или водопровод для технических целей, но используемый также для обслуживания населения обязательно устанавливается зона санитарной охраны открытых и подземных источников водоснабжения, питающих данный водопровод (пункт 1); зона санитарной охраны источников водоснабжения делится на три пояса, в каждом из которых устанавливается особый режим (пункт 2); второй пояс охватывает территорию, непосредственно окружающую источники водоснабжения и их притоки (пункт 4); зона санитарной охраны источников водоснабжения и ее подразделение на пояса устанавливается в каждом населенном пункте решением соответствующего местного совета с утверждения: советов народных комиссаров союзных республик - для столиц союзных республик и для населенных пунктов, расположенных в важнейших курортных районах (Южный берег Крыма, Кавказские Минеральные Воды Сочи-Мацестинский район и др.), а также для краевых и областных центров и всех городов с населением свыше 200 тысяч человек; советов народных комиссаров автономных республик, краевых и областных исполнительных комитетов - для прочих населенных пунктов (пункт 6).

Судом установлено, что Шершневское водохранилище является источником питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения Челябинского промышленного узла и расположено в границах двух муниципальных образований - Челябинского городского округа и Сосновского муниципального района Челябинской области, находится в федеральной собственности.

В соответствии с техническим проектом расширения и реконструкции водопровода города Челябинска, утвержденным распоряжением Совета Министров РСФСР № 243-Р от 27 февраля 1975 года, исполнительным комитетом Челябинского областного Совета Депутатов трудящихся был разработан проект и решением от 12 октября 1976 года № 492 «Об утверждении зоны санитарной охраны источников водоснабжения Челябинского водопровода» утверждена зона санитарной охраны Челябинского водопровода - реки Миасс и Шершневского водохранилища состоящая из двух поясов (первого и второго пояса), установлены границы первого и второго поясов зоны санитарной охраны с описанием границ (с указанием населенных, географических и тригонометрических пунктов утверждены оздоровительные мероприятия, введены различные ограничения относительно использования вошедших в зону территорий.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 2 сентября 1977 года № 465 было принято предложение Челябинского областного исполкома Совета депутатов трудящихся и утверждены зоны санитарной охраны водопроводных сооружений и источника водоснабжения города Челябинска первого и второго пояса с натурным описанием границ (с указанием населенных, географических и тригонометрических пунктов) по своему содержанию аналогичные границам зон санитарной охраны, утвержденным оспариваемым Решением.

В настоящее время сведения о зонах санитарной охраны первого и второго поясов в границах, утвержденных оспариваемым Решением, внесены в Государственный кадастр недвижимости.

Каких либо нормативных актов, изменяющих границы, установленные оспариваемым Решением, уполномоченными органами не принималось и границы зоны санитарной охраны первого и второго поясов водоохранных сооружений и источника водоснабжения города Челябинска Шершневского водохранилища остаются неизменными с 1977 года. В настоящее время новый проект зон санитарной охраны Челябинского водопровода не разработан.

Проанализировав оспариваемое Решение и вышеприведенные нормы суд первой инстанции вопреки мнению административного истца основанному на ошибочном толковании приведенных им в апелляционной жалобе норм, пришел к правильному выводу, что нормативный акт Исполкома Челябинского областного совета Депутатов трудящихся от 12 октября 1976 года № 492 об установлении зоны санитарной охраны источников принят в соответствии с порядком, установленным на момент его издания, и в соответствии с имеющимися полномочиями предоставленными ему пунктом 6 Постановления Центрального исполнительного комитета СССР № 96 и Совета Народных Комиссаров СССР № 834 от 17 мая 1937 года «О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения».

Оспариваемый нормативный правовой акт по существу воспроизведен в Постановлении Совета Министров РСФСР от 2 сентября 1977 года № 465, что, как правильно указал суд, само по себе свидетельствует о его соответствии законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Доводы административного истца о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта пункту 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации, статье 18 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения СанПин 2.1.4.1110-02 «Зоны Санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения, утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 26 февраля 2002 года, правильно отклонены судом как несостоятельные.

Регулируя вопросы водопользования, Водный кодекс Российской Федерации предусматривает для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, установление зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (пункт 2 статьи 43).

Санитарно-эпидемиологические требования к водным объектам установлены статьей 18 Федерального закона «О санитарно эпидемиологическом благополучии населения», в соответствии с которой границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам (пункт 5).

При этом Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» не содержит положений о признании утратившими силу ранее изданных актов, устанавливающих границы зон санитарной охраны, а лишь предусматривает иной порядок установления таких зон.

На основании Федерального закона «О санитарно эпидемиологическом благополучии населения» и «Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 года № 554, с 1 июня 2002 года введены в действие санитарные правила и нормативы «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02», утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 26 февраля 2002 года, которые определяют санитарно эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны (ЗСО) источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения.

Вместе с тем определение действия во времени и пространстве ранее принятых нормативных правовых актов по вопросам границ зон санитарной охраны названными актами не ограничено.

Согласно подпункту 14 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ограничиваются в обороте.

Оспариваемые положения нормативного правового акта не регулируют

кадастровые отношения, и ссылки представителя административного истца

на их несоответствие нормам Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» являются несостоятельными.

Суд обоснованно отклонил, как не влекущий признание оспариваемого нормативного акта недействующим, довод административного истца о том что оспариваемое Решение не было официально опубликовано для всеобщего сведения.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Вместе с тем, оспариваемый нормативный правовой акт принят до вступления в силу названных положений Конституции Российской Федерации, на период его принятия действовавшее законодательство не предусматривало официального опубликования актов, издаваемых исполнительными комитетами областных советов Депутатов трудящихся.

Таким образом, ссылка в решении суда на положения Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», на что указывает Валеева Н.Г. в апелляционной жалобе, на правильность выводов суда первой инстанции о несостоятельности ее доводов не повлияла.

Мнение Валеевой Н.Г. о том, что в данном случае суд должен был применить часть 1 статьи 79 Устава (основного Закона) Челябинской области, принятого постановлением Челябинской областной Думы от 13 апреля 1995 года № 162, которая устанавливала, что все законы и иные нормативные правовые акты области должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения; неопубликованные законы и иные нормативные правовые акты применению не подлежат, является ошибочным поскольку названный акт, положениям которого не придана обратная сила также принят после оспариваемого нормативного правового акта.

Следует отметить, что текст решения Исполнительного комитета Челябинского областного Совета депутатов трудящихся от 12 октября 1976 года № 492 «Об утверждении зоны санитарной охраны источников водоснабжения Челябинского водопровода» имеется в справочно-правовой системе по законодательству субъектов Российской Федерации «Консультант Плюс» (регионы).

Изложенные в апелляционной жалобе доводы о том, что в силу положений пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» оспариваемый нормативный правовой акт подлежал приведению в соответствие с абзацем вторым пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно эпидемиологическом благополучии населения» основаны на неверном толковании норм материального права.

Оспариваемый нормативный правовой акт не является актом, которым осуществлялось собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения, и, соответственно, не требовал приведения его в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Проверяя доводы административного истца в части нарушения оспариваемым нормативным актом его прав, суд установил, что постановлением администрации Сосновского муниципального района Челябинской области № 6353 от 29 октября 2014 года административному истцу предоставлен на праве собственности земельный участок площадью 18919 кв.м., расположенный в деревне Малиновка, с разрешенным видом использования «для ведения личного подсобного хозяйства».

Деревня Малиновка, в которой административному истцу предоставлен земельный участок, расположена на территории Кременкульского сельского поселения Сосновского муниципального района Челябинской области в 700- 1500 метрах от западного берега Шершневского водохранилища. Земельный участок находится во втором поясе зоны санитарной охраны, в связи с чем на основании пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса РФ 12 ноября 2015 года Валеевой Н.Г. Управлением Росреестра по Челябинской области отказано в регистрации права собственности на указанный земельный участок.

Принимая во внимание положения подпункта 14 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, которым ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также учитывая, что установление зоны санитарной охраны источников Челябинского водопровода-реки Миасс и Шершневского водохранилища было произведено до вынесения муниципальным органом постановления о предоставлении земельного участка, суд пришел к правильному выводу, что права и законные интересы Валеевой Н.Г оспариваемым нормативным правовым актом не нарушаются.

Поскольку апелляционная жалоба не содержит доводов опровергающих приведенные выше выводы суда первой инстанции, при рассмотрении дела судом не допущено существенного нарушения или неправильного применения норм материального или процессуального права повлекших вынесение незаконного решения, Судебная коллегия не находит оснований для отмены законного и обоснованного решения суда.

С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Челябинского областного суда от 03 марта 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Валеевой Н Г - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи


Комментарии ()

    Судебная практика по статье 27 ЗК РФ