Решение Верховного суда: Определение N 87-АПГ15-1 от 22.04.2015 Судебная коллегия по гражданским делам, апелляция

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№87-АПГ15-1

ОПРЕДЕЛЕНИЕ г. Москва 22 а п р е л я 2 0 1 5 г.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В., Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Руденко Ж В о признании недействующим подпункта 4 пункта 8 Порядка учета и рассмотрения заявлений граждан имеющих право на предоставление земельных участков в соответствии с Законом Костромской области от 21 октября 2010 года № 672-4-ЗКО «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области утвержденного постановлением администрации Костромской области от 10 декабря 2012 года № 514-а,

по апелляционной жалобе администрации Костромской области на решение Костромского областного суда от 19 декабря 2014 г., которым заявление Руденко Ж.В. удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Постановлением администрации Костромской области от 10 декабря 2012

года № 514-а утвержден Порядок учета и рассмотрения заявлений граждан,

имеющих право на предоставление земельных участков в соответствии с Законом Костромской области от 21 октября 2010 года № 672-4-ЗКО «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области» (далее Порядок).

Данное постановление опубликовано в официальном издании «СП нормативные документы», № 52, 14 декабря 2012 года.

Пунктом 8 Порядка предусмотрены случаи снятия с учета граждан принятых на учет в целях предоставления земельных участков в соответствии с Законом Костромской области от 21 октября 2010 года № 672-4-ЗКО «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области».

Подпунктом 4 пункта 8 Порядка установлено, что гражданин, принятый на учет, подлежит снятию с учета в случае прекращения оснований для отнесения заявителя к категориям лиц, перечисленных в статье 3 Закона № 672-4-ЗКО.

Руденко Ж.В. обратилась в суд с заявлением о признании недействующим подпункта 4 пункта 8 Порядка, указав, что Законом Костромской области № 672-4-ЗКО от 21 октября 2010 г. «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области» определены категории граждан имеющих право на однократное получение в собственность бесплатно земельных участков. К ним, в частности, отнесены граждане, имеющие на момент подачи заявления о предоставлении в собственность земельного участка троих и более детей, в том числе старше 18 лет, обучающихся по очной форме обучения в образовательных учреждениях или проходящих военную срочную службу по призыву, но не более чем до достижения ими возраста 23 лет.

Руденко Ж.В. полагала, что поскольку основания для принятия на учет граждан, имеющих право на предоставление земельных участков предусмотрены Законом Костромской области № 672-4-ЗКО от 21 октября 2010 г. «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области», этим же Законом должны быть установлены и основания для снятия граждан с такого учета. В связи с изложенным считала не соответствующим статье 10 Конституции Российской Федерации, Закону Костромской области № 672-4- ЗКО от 21 октября 2010 г., ст. 28 Устава Костромской области подпункт 4 пункта 8 Порядка, как предусматривающий возможность для органа исполнительной власти (администрация Костромской области) своим постановлением устанавливать перечень оснований (случаев) для снятия граждан с учета, подменяя тем самым законодательный орган.

В подтверждение нарушенных прав Руденко Ж.В. ссылалась на снятие ее с указанного учета 7 июля 2014 года Главой Костромского муниципального района со ссылкой на оспариваемую норму.

Решением Костромского областного суда от 19 декабря 2014 г. признан недействующим подпункт 4 пункта 8 Порядка учета и рассмотрения заявлений граждан, имеющих право на предоставление земельных участков в соответствии с Законом Костромской области от 21 октября 2010 года № 672- 4-ЗКО «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области утвержденного постановлением администрации Костромской области от 10 декабря 2012 года № 514-а.

В апелляционной жалобе администрации Костромской области ставится вопрос об отмене решения суда ввиду неправильного применения норм материального права.

Относительно апелляционной жалобы помощником прокурора Костромской области поданы возражения о несостоятельности ее доводов и законности судебного постановления.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о причинах неявки не сообщили. В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о несоблюдении формы акта, издании акта с превышением органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации своих полномочий, несоответствии оспариваемого положения нормативного правового акта требованиям правовой определенности и ясности.

В силу пунктов "в", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами водными и другими природными ресурсами, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Судом первой инстанции правильно учтено, что Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пункт 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации).

Одним из основных принципов земельного законодательства, состоящего из Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и изданных в соответствии с ними региональных актов земельного законодательства, является принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (подпункт 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации действовавшей до 1 марта 2015 г., предусматривалось, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату.

Вместе с тем в абзаце втором указанного пункта федеральным законодателем было предусмотрено право граждан, имеющих трех и более детей, приобрести находящийся в государственной или муниципальной собственности земельный участок бесплатно, а также без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов, в том числе для индивидуального жилищного строительства, в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.

С 1 марта 2015 года случаи бесплатного предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно установлены ст. 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации. В соответствии с п.п. 6 указанной статьи предусмотрено, что предоставление такого земельного участка осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, федеральный законодатель предоставил полномочия по определению оснований и условий для бесплатного предоставления земли гражданам, имеющим трех и более детей, исключительно законодателю субъекта Российской Федерации, при этом до 1 марта 2015 г. Земельным кодексом Российской Федерации была установлена форма соответствующего правового акта - закон субъекта Российской Федерации.

21 октября 2010 г. был принят Закон Костромской области № 672-4-ЗКО «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области» (далее Закон), которым установлены случаи бесплатного предоставления в собственность гражданам земельных участков, находящихся в собственности Костромской области, муниципальной собственности, а также находящихся на территории Костромской области земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

В соответствии с ч. 5 ст. 3.1 Закона (в ред. Закона Костромской области от 13 июля 2012 г. № 268-5-ЗКО) граждане, заинтересованные в предоставлении земельных участков в собственность бесплатно для целей индивидуального жилищного строительства в случае, указанном в части 1.1 статьи 3 настоящего Закона, представляют (направляют) заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации.

В заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю. Перечень документов, необходимых для предоставления земельных участков в собственность бесплатно, порядок формирования перечня земельных участков, порядок учета и рассмотрения заявлений и основания для отказа в предоставлении земельных участков определяются постановлением администрации Костромской области.

В целях реализации указанного Закона постановлением администрации Костромской области от 10 декабря 2012 г. № 514-а утвержден Порядок учета и рассмотрения заявлений граждан, имеющих право на предоставление земельных участков в соответствии с Законом Костромской области от 21 октября 2010 года № 672-4-ЗКО «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области».

Пунктом 8 Порядка предусмотрены случаи для снятия с учета граждан имеющих право на предоставление земельных участков.

В соответствии с подпунктом 4 пункта 8 Порядка гражданин, принятый на учет, подлежит снятию с учета в случае прекращения оснований для отнесения заявителя к категориям лиц, перечисленных в статье 3 Закона.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что утвержденный постановлением администрации Костромской области Порядок учета и рассмотрения заявлений граждан, имеющих право на предоставление земельных участков в соответствии с Законом Костромской области от 21 октября 2010 года № 672-4-ЗКО «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области» относится к исполнению субъектом Российской Федерации переданных ему Российской Федерацией полномочий по определению процедуры передачи многодетным гражданам земельных участков бесплатно.

Довод апелляционной жалобы о том, что определение оснований для снятия с учета многодетных граждан, состоящих на таком учете в целях бесплатного приобретения земельных участков, является элементом процедуры учета и рассмотрения указанных заявлений, а полномочия по установлению этой процедуры делегированы администрации Костромской области Законом Костромской области от 21 октября 2010 г. № 672-4-ЗКО, несостоятелен поскольку основан на ошибочном толковании норм материального права.

Как следует из пункта 1 Порядка, он определяет процедуры учета и рассмотрения заявлений граждан, имеющих право на предоставление земельных участков.

При этом, используя системный подход в анализе норм Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующих аналогичные земельные правоотношения с иными категориями граждан, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что под порядком предоставления бесплатно земельных участков в собственность многодетным семьям следует понимать последовательность действий, совершаемых сторонами земельных правоотношений, при наличии установленных законом субъекта Российской Федерации обстоятельств, результатом которых является получение многодетной семьей земельного участка в собственность бесплатно, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов, в том числе для индивидуального жилищного строительства.

Поскольку конечной целью учета названной категории лиц является предоставление либо отказ в предоставлении земельного участка, суд пришел к правильному выводу, что определение оснований (случаев) для постановки на такой учет граждан, имеющих право на получение земельных участков и снятия с указанного учета, является элементом порядка предоставления земельного участка, а не элементом процедуры учета и рассмотрения заявлений. Процедура учета и рассмотрения заявлений многодетных граждан не определяет и не устанавливает основание приобретения прав на земельный участок, составной частью которых являются основания (случаи) для постановки и снятия граждан с учета, поскольку названная процедура должна осуществляться в соответствии с установленными основаниями.

С учетом приведенного выше, суд пришел к обоснованному выводу, что подпункт 4 пункта 8 Порядка принят по вопросу, который не отнесен к компетенции исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации а должен быть урегулирован законом субъекта Российской Федерации.

То обстоятельство, что 3 декабря 2014 года Костромской областной Думой принят Закон Костромской области № 611-53КО от 11 декабря 2014 г. «О внесении изменений в статью 3.1 Закона, которым в абзац второй части 5 статьи 3.1 Закона внесено изменение: после слов «порядок учета и рассмотрения заявлений» абзац дополнен - «, а также основания для снятия граждан с учета» не влияет на правильность вышеприведенных выводов поскольку не устраняет вышеуказанных нарушений, выразившихся в несоблюдении требований федерального законодателя к форме (виду правового акта. К тому же основания для постановки указанной категории граждан на учет в целях предоставления земельного участка идентичны случаям предоставления земельного участка и установлены региональным законодателем в статье 3 Закона Костромской области от 21 октября 2010 года № 672-4-ЗКО, что в полной мере соответствует требованиям ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации.

В связи с этим несостоятельна ссылка в жалобе на то, что оспариваемая заявителем норма постановления администрации Костромской области принята во исполнение положений ст.3.1 Закона Костромской области № 672-4-ЗКО предоставляющих администрации области право устанавливать перечень оснований для снятия с учета указанной категории граждан, соответствует Уставу Костромской области, является несостоятельной.

В соответствии со ст. 29 Устава Костромской области администрация Костромской области осуществляет на всей территории Костромской области исполнительно-распорядительную деятельность по реализации полномочий Костромской области по предметам ведения Костромской области и полномочий Костромской области по предметам совместного ведения Российской Федерации и Костромской области.

Полномочия администрации Костромской области устанавливаются федеральными законами, Уставом Костромской области и законами Костромской области, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти.

Уставом Костромской области, а также Законом Костромской области от 18 июля 2002 г. № 68-ЗКО «О разграничении полномочий между органами государственной власти Костромской области в сфере регулирования земельных отношений» к полномочиям администрации Костромской области не отнесены вопросы по принятию положений о порядке предоставления земельных участков многодетным гражданам бесплатно (ст.4), полномочиями по определению случаев бесплатного предоставления земельных участков наделена Костромская областная Дума (ст.З).

В связи с чем следует вывод о том, что оспариваемое правовое предписание принято администрацией Костромской области за пределами предоставленных ей полномочий.

Обоснованно судом первой инстанции так же отмечено, что оспариваемая заявителем норма не отвечает и требованиям правовой определенности и ясности.

Из содержания части 5 ст. 3.1 Закона Костромской области № 672-4-ЗКО следует, что она устанавливает порядок учета и рассмотрения заявлений граждан, указанных лишь в части 1.1 ст. 3 Закона, т.е. обратившихся с заявлением о предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства.

Однако, как следует из частей 1.1. и 1.2 ст.З названного Закона, он определяет порядок бесплатного предоставления земельных участков многодетным семьям не только в целях индивидуального жилищного строительства, но и в целях ведения личного подсобного хозяйства и все эти случаи объединены региональным законодателем в одно понятие «бесплатное предоставление земельного участка».

Вместе с тем, из текста оспариваемой нормы следует, что она предусматривает случаи снятия с учета граждан, вставших на него не только в целях приобретения земельного участка для индивидуального жилищного строительства (ч.1.1 ст.З Закона), но и для личного подсобного хозяйства (п. 1.2. Закона), для целей индивидуального жилищного строительства с предварительным предоставлением их в аренду (ч. 1.3 ст.З Закона).

Таким образом, нормативные положения, устанавливающие основания (случаи) для снятия с учета многодетных граждан, поставленных на такой учет в целях реализации прав, предусмотренных ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации, действовавшей до 1 марта 2015 г. и Законом Костромской области № 672-4-ЗКО, могут быть урегулированы лишь нормативным правовым актом, принятым в форме закона субъекта Российской Федерации, а не постановлением органа исполнительной власти.

Приведенное выше подтверждает правильность вывода суда первой инстанции, что оспариваемый заявителем подпункт 4 пункта 8 Порядка принят администрацией Костромской области с превышением предоставленных ей полномочий, а также не отвечает требованиям правовой определенности и ясности.

Согласно разъяснениям, данным судам в пунктах 17 и 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Несоблюдение формы акта, его издание в связи с этим с превышением органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации своих полномочий, а также несоответствие оспариваемого положения нормативного правового акта требованиям правовой определенности и ясности является достаточным основанием для удовлетворения заявления.

При таких обстоятельствах суд обоснованно удовлетворил заявление Руденко Ж.В. и признал подпункт 4 пункта 8 Порядка учета и рассмотрения заявлений граждан, имеющих право на предоставление земельных участков в соответствии с Законом Костромской области от 21 октября 2010 года № 672-4- ЗКО «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области утвержденного постановлением администрации Костромской области от 10 декабря 2012 года № 514-а недействующим со дня вступления решения суда в законную силу, приняв во внимание, что данные положения нормативного правового акта применялись, и на их основании были реализованы права граждан.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам не находит оснований не согласиться с суждением суда первой инстанции Доводов, опровергающих выводы суда, апелляционная жалоба не содержит, в связи с чем Судебная коллегия не находит оснований для ее удовлетворения и отмены судебного постановления.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,

определила:

решение Костромского областного суда от 19 декабря 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Костромской области без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи


Комментарии ()

    Судебная практика по статье 39.5 ЗК РФ